دور هيئات قضايا الدولة في تدبير المنازعات الإدارية الوكالة القضائية للمملكة المغربية نمودجا . ~ المادة الإدارية بالمغرب

المركز العربي للبحوث القانونية و القضائية

المؤتمر الحادي عشر لرؤساء إدارات و هيئات قضايا الدولة

الموضوع:

دور هيئات قضايا الدولة في تدبير المنازعات الإدارية

الوكالة القضائية للمملكة المغربية نمودجا

بيروت – لبنان

03 – 05 /08/2015

دور هيئات قضايا الدولة في تدبير المنازعات الإدارية

الوكالة القضائية للمملكة المغربية نمودجا

تقديم

حرصت مختلف التشريعات العربية على إنشاء هيآت أو إدارات تعنى بالدفاع أمام المحاكم وهيآت التحكيم عن الدولة ومؤسساتها العمومية، وبصفة عامة عن أشخاص القانون العام أو الهيآت التي يكون رأسمالها أو جزء منه مملوكا للدولة أو أحد هؤلاء الأشخاص.

وتضطلع هذه الهيآت أو الإدارات بدور مهم على أكثر من مستوى فهي التي تدافع أو تمثل أشخاص القانون العام أمام القضاء، وتواكب سير إجراءات المسطرة القضائية، وتساهم في تدبير المنازعات القضائية للدفاع عن المال العام والمحافظة عليه.

وتمتد وظيفة هذه الهيآت أو الإدارات في أغلب التشريعات لتشمل بالإضافة إلى مهمة الدفاع والتمثيل بالمفهوم الضيق، القيام بمهام الوقاية من المنازعات المتمثلة أساسا في إعطاء الاستشارات القانونية لأشخاص القانون العام والمساهمة في إبرام المصالحات، وهذه المهمة لا تقل أهمية عن المهام الأخرى، لأنها تؤدي إلى التقليل من المنازعات القضائية.

وفضلا عن ذلك، تلعب هذه الهيئات دورا مهما في بلورة السياسة القانونية وتطوير العمل القضائي لتساهم من خلال ذلك في تهيئ الجو الملائم للأمن القانوني.

ومن خلال المهام القضائية القانونية الملقاة على عاتق هذه المؤسسات، تظهر أهمية هذه الأخيرة في المجال الاقتصادي، فبالإضافة إلى الحفاظ على المال العام، تساهم هذه المؤسسات في توفير الأرضية المناسبة والمناخ الملائم لخدمة اقتصاديات البلدان وجلب الاستثمارات الأجنبية وتثبيت رؤوس الأموال.

وقد ساير المغرب هذا التوجه، حيث تم التنصيص صراحة على إحداث هيئة تعنى بالدفاع عن المصالح المالية للدولة أطلق عليها تسمية الوكالة القضائية للمملكة، وألحقها بالوزارة المكلفة بالمالية (المرسوم رقم 995-07-2 الصادر في 23 أكتوبر 2008 بشأن اختصاصات وتنظيم وزارة الاقتصاد والمالية).

ويرجع تاريخ إنشاء هذه المؤسسة والتي كانت تسمى بالعون القضائي، بالمغرب إلى ظهير 7 يناير 1928، وقد عرف هذا الظهير تغيرين سنتي 1936 و1938 إلى أن تم إعادة تنظيم وظيفة المؤسسة بمقتضى ظهير 2 مارس 1953 وهو الظهير الذي لا يزال ساري المفعول.

وبالإضافة إلى هذا الظهير فإن الوكالة القضائية للمملكة تستمد اختصاصاتها من مجموعة من النصوص الأخرى، والمتمثلة في الفصل 514 من قانون المسطرة المدنية والفصل 28 من قانون المعاشات المدنية والفصل 32 من قانون المعاشات العسكرية.

ويقوم الوكيل القضائي للمملكة -حسب الفصل الأول من ظهير 2 مارس 1953- مقام رؤساء الإدارة أو المديرين المختصين بالأمر في إقامة الدعاوى على مديني الدولة ومكاتبها ومؤسساتها العمومية قصد الاعتراف بما عليهم من الديون وتصفية حساباتها، على ألا تكون مرتبطة بالضرائب ولا بالأملاك المخزنية.

كما ينص الفصل 514 من قانون المسطرة المدنية على أنه كلما كانت الطلبات تستهدف التصريح بمديونية الدولة أو إدارة عمومية أو مكتب أو مؤسسة عمومية للدولة في قضية لا علاقة لها بالضرائب ولا الأملاك المخزنية وجب إدخال العون القضائي في الدعوى وإلا كانت غير مقبولة، ويخول هذا الإدخال للوكيل القضائي للمملكة مباشرة كافة الإجراءات والمساطر سواء بصفته هذه أو بالنيابة عن الدولة، وبالصفتين معا. وهو ما كرسه العمل القضائي المغربي على أعلى مستوياته .

كما أن مقتضيات المواد 3 و37 و95 و 351 من قانون المسطرة الجنائية تنص على أنه كلما أقيمت الدعوى العمومية أو المدنية في حق قاض أو موظف عمومي أو عون أو مأمور للسلطة أو القوة العمومية يتعين تبليغ إقامتها إلى الوكيل القضائي للمملكة."

يتضح من خلال هذا الإطار القانوني أن عمل الوكالة القضائية يتميز بخاصيتين أساسيتين:

- فهو عمل إداري ينصب على مراقبة المال العام على مستوى المسطرة القضائية في جميع الدعاوى التي تهم الدولة والتي لا تدخل في زمرة الضرائب والأملاك المخزنية.

- وهو عمل حقوقي أيضا لكون الوكالة القضائية للمملكة إما كمدافع أو مدخل في الدعوى تتولى معالجة المنازعات القضائية التي تهم الدولة في جميع الميادين اللهم ما تعلق بالضرائب والأملاك المخزنية كما سبق الذكر.

وعلى غرار كثير من الدول تم إلحاق مؤسسة الوكالة القضائية للمملكة بالوزارة المكلفة بالمالية، ويجد هذا الإلحاق أساسه في إعطاء هذه المؤسسة دور مراقبة المال العام والدفاع عنه على مستوى المسطرة القضائية، وفي كون وزارة المالية هي المكلفة بتسيير وتدبير السياسة المالية والاقتصادية للدولة، وما الحفاظ على المال العام إلا تطبيق من تطبيقات هذه السياسة.

وسعيا من المشرع لمواكبة التحديات التي يعرفها المحيط الاقتصادي والقانوني فقد سرع في مسلسل تحديث هذه المؤسسة من خلال مدارسة مقترح قانون وكذا مشروع قانون من أجل تخويلها اختصاصات أوسع تمكنها من أن تشكل أداة من أدوات الحكامة القانونية ، ويبدو أنه من المناسب مقاربة الموضوع من خلال محورين أساسيين ، يخصص الأول لملامسة دور هذه المؤسسة في الدفاع عن أشخاص القانون العام أمام مختلف المحاكم بالمملكة المغربية التي يعتمد تنظيمها القضائي على القضاء المتخصص ، أما المحور الثاني فيخصص لمحاولة مقاربة دور هذه المؤسسة في تدعيم الوقاية من المنازعات واستشراف المخاطر القانوني من أجل الحد من آثار المنازعات الإدارية لما لها من تكلفة مالية وانعكاسات على وضعية الإدارة في أعين المواطنين وكذا المرتفقين بصفة عامة.

المحور الأول :

دورالوكالة القضائية للمملكة في الدفاع عنأشخاص القانون العام

خول المشرع المغربي للوكالة القضائية للمملكة حق الدفاع عن الدولة ومؤسساتها العمومية بمقتضى نصوص صريحة، غير انه تبنى صراحة الاتجاه الوسط فيما يتعلق بالدفاع عن هذه الأشخاص، إذ نص على إلزامية إدخاله في المسطرة القضائية كلما كانت الدعوى تهدف إلى التصريح بمديونية الدولة في غير مجال الضرائب والأملاك المخزنية. وبالنظر إلى طبيعة الدور الذي تلعبه الوكالة القضائية للمملكة فإن مهامها تتقاطع حتما مع مجموعة أخرى من الأجهزة وتتكامل معها.

ولعل مقاربة هذا الموضوع يكون من خلال تحديد الإطار القانوني الذي يؤطر الدور الدفاعي لهذه المؤسسة ثم تناول مدى إمكانية استشراف دور أوسع في إطار ضمان نجاعة عمل هذه المؤسسة.

أولا - الإطار القانوني لدفاع الوكيل القضائي للمملكة عن أشخاص القانون العام :

تبنى المشرع المغربي صراحة الاتجاه الوسط فيما يتعلق بالدفاع عن أشخاص القانون العام، حيث وردت مجموعة من المقتضيات في قانون المسطرة المدنية وقانون المسطرة الجنائية وقانون المحاماة وظهير 2 مارس 1953 تتناول موضوع الدفاع عن أشخاص القانون العام. وهي على الشكل التالي :

ينص الفصل 34 من قانون المسطرة المدنية على ما يلي :

"يجب على الوكيل الذي لا يتمتع بحق التمثيل أمام القضاء أن يثبت "نيابته بسند رسمي، أو عرفي مصادق على صحة توقيعه بصفة قانونية "أو بتصريح شفوي يدلي به الطرف شخصيا أمام القاضي بمحضر "وكيله.

"غير أن الإدارات العمومية تكون ممثلة بصفة قانونية أمام "القضاء بواسطة أحد الموظفين المنتدبين لهذه الغاية".

وكذلك ينص الفصل 354 من قانون المسطرة المدنية على ما يلي :

"ترفع طلبات النقض والإلغاء المشار إليها في الفصل السابق بواسطة "مقال مكتوب موقع عليه من طرف أحد المدافعين المقبولين للترافع أمام "المجلس الأعلى .

"يمكن للمجلس عند عدم تقديم مقال أو تقديمه موقعا عليه من طرف طالب "النقض نفسه أم طرف مدافع لا تتوفر فيه الشروط المقررة في الفقرة "السابقة أن يشطب على القضية تلقائيا من غير استدعاء الطرف .

"يبقى مع ذلك مبلغ الوجيبة القضائية التي قد يكون تم أدائها ملكا للدولة .

"تعفى الدولة من مساعدة المحامي طالبة كانت أو مطلوبا ضدها وذلك "خلافا لمقتضيات الفقرتين 1و2 أعلاه .

"يوقع في هذه الحالة على مقالاتها ومذكراتها الوزير المعني بالأمر أو "موظف منتدب لهذا الغرض ويمكن أن يكون هذا الانتداب عاما يشمل "نوعا من القضايا.

وفي قانون المسطرة الجنائية نصت المادة في 529 على ما يلي :

"تعفى من مؤازرة المحامي كل من النيابة العامة والدولة سواء كانتا "مدعيتين أو مدعى عليهما.

"ويتولى التوقيع على مذكرات الدولة عند عدم التجائها إلى محام " "الوزير الذي يعنيه الأمر أو موظف مفوض له تفويضا خاصا ".

كما نصت المادة 31 من القانون المنظم لمهنة المحاماة على ما يلي:

"لا يسوغ أن يمثل الأشخاص الذاتيون والمعنويون المؤسسات العمومية وشبه العمومية والشركات أو يؤازروا أمام القضاء إلا بواسطة محام، ما عدا إذا تعلق الأمر بالدولة والإدارات العمومية تكون نيابة المحامي أمرا اختياريا".

وجاء في الفصل الأول من ظهير 2 مارس 1953 ما يلي :

"يزاول العون القضائي وظيفته تحت سلطة مدير المالية "ويكون مكلفا بالمهامات المشروحة بعده.

"أولا : ......

"ثانيا: أن يقوم مقام رؤساء الإدارة والإدارة والمديرين "المختصين بالأمر في إقامة الدعاوى على مدين الدولة "الشريفة ومكاتبها ومؤسساتها العمومية قصد الاعتراف بما "عليهم من الديون وتصفية حسابها ويختص هذا الأمر "بالديون التي لا تدخل في جملة الضرائب ولا في رفع "الأملاك المخزنية وللعون القضائي المذكور أن يقوم بهذه "المهمة إذ كلفه رؤساء الإدارة والمديرون المذكورون .

"ثالثا: أن يمثل في المحاكم الدولة الشريفة ومكاتبها "ومؤسساتها العمومية في القضايا التي يكون مدعى فيها "عليها "وأن يقوم في ذلك مقام رؤساء الإدارة والمديرين "المختصين بالأمر حين يكلفونه بذلك ".

كما جاء في المادة 10 من القانون رقم 80/03 المحدث بموجبه محاكم الاستئناف الإدارية ما يلي :

"يقدم الاستئناف إلى كتابة ضبط المحكمة الإدارية التي أصدرت الحكم المستأنف بواسطة مقال مكتوب يوقعه محام، ما عدا استئناف الدولة والإدارات العمومية حيث تكون نيابة محام أمرا اختياريا ..."

وانطلاقا من هذه النصوص فإن الدولة والإدارات العمومية بإمكانها من أجل القيام بمهمة الدفاع عن مصالحها أمام القضاء:

- إما اللجوء إلى موظف منتدب من قبلها؛

- وإما اللجوء إلى مساعدة محامي خاص؛

- وإما اللجوء إلى الوكيل القضائي للمملكة.

ومن ثم فإن دور الوكيل القضائي كمدافع عن الإدارة العمومية يمكن أن يتجلى في إقامة الدعاوى باسم الدولة أو إداراتها العمومية، أو في الجواب نيابة عن هذه الجهات إذا كانت مدعى عليها.

فالوكيل القضائي للمملكة، وبناء على النص القانوني المنظم له يمكنه أن يدافع عن الدولة والإدارات العمومية كمدعية أمام جميع المحاكم سواء كانت مدنية أو زجرية أو إدارية أو تجارية.

ومن جهة أخرى فإن الوكيل القضائي للمملكة يتدخل سواء في الميدان المدني أو الجنائي باسم الإدارة التي تكلفه بذلك من أجل تأمين الدفاع عن الموظفين لحمايتهم من التهديدات أو إلحاق أضار بهم كالسب والشتم الذي يعرضون له أثناء قيامهم بمهامهم، وذلك في إطار الفصل 19 من القانون الأساسي للوظيفة العمومية.

كما يتدخل أيضا بصفته مدخلا في الدعوى أمام المحاكم الإدارية وكذا المدنية والتجارية في الدعاوى التي تهدف التصريح بمديونية شخص معنوي من أشخاص القانون العام.وحتى أمام المحاكم الزجرية حسب مقتضيات المواد 3 و37 و95 و351 من قانون المسطرة الجنائية.

وبجانب ذلك فإن الوكيل القضائي للمملكة يمارس دور الدفاع ليس بالنيابة ولكن بالأصالة وذلك في إطار الإدخال القانوني الوجوبي عندما يتعلق الأمر بمنازعات تستهدف التصريح بمديونية الدولة أو إحدى الإدارات التابعة لها أو مكتب أو مؤسسة عمومية

فلقد نص الفصل الأول من ظهير 2 مارس 1953 في فقرته الأخيرة على ما يلي :

"وكلما كانت الدعوى المرفوعة أمام المحاكم تستهدف التصريح بمديونية الدولة أو إحدى الإدارات، أو المكاتب أو المؤسسات العمومية للدولة وفي مواد خارجة عن الضرائب والأملاك المخزنية وجب إدخال العون القضائي تحت طائلة عدم قبول المقال".

وقد نص قانون المسطرة المدنية في فصل 514 تقريبا على نفس المعني الوارد في الفقرة الأخيرة من الفصل الأول من ظهير 2 مارس 1953المذكور أعلاه .

وتحتم هذه المقتضيات على كل شخص يرغب في مقاضاة الدولة أو إحدى الإدارات العمومية أو المكاتب أو المؤسسات العمومية، في مواد لا علاقة لها بالضرائب أو الأملاك المخزنية أن يدخل في دعواه الوكيل القضائي للمملكة، وقد ورد في قرار صادر عن المجلس الأعلى بتاريخ 08-04-1985 تحت عدد 308 ملف اجتماعي عدد2193 أن "غاية المشرع من إدخال الوكيل القضائي في المسطرة القضائية هي حماية أموال الدولة بالدفاع عن مصالحها عندما تكون هي أو إحدى مؤسساتها مطلوبة للحكم بمديونيتها".

وتتميز مسألة إدخال الوكيل القضائي للمملكة في المسطرة القضائية بخاصيتين أساسيتين هما :

الخاصية الأولى : الإلزام :

تكتسي هذه المقتضيات طابع الإلزامية فالمشرع سواء في ظهير 2 مارس 1953 أو في الفصل 514 من قانون المسطرة المدنية قد عبر بالصيغة التي تفيد الإلزام فأوجب على كل من يقيم دعوى تهدف إلى التصريح بمديونية الدولة ولا علاقة لها بالأملاك المخزنية والضرائب إدخال الوكيل القضائي.

ولقد كرس الاجتهاد القضائي للمجلس الأعلى تطبيق هذا المبدأ في العديد من قراراته، منها القرار عدد 259 بتاريخ 20-02-1983 ملف مدني 92648 ( مجلة القضاء والقانون عدد 131 غشت 1983 ص107 ) الذي جاء فيه بأن :"عدم إدخال الوكيل القضائي في الدعوى التي ترمي إلى التصريح بمديونية مؤسسة عمومية يترتب عنه عدم القبول". وقد أكد القرار عدد 308 بتاريخ 08-04-1985 ملف اجتماعي عدد2193 نفس القاعدة. بل أوجب المجلس الأعلى في القرار عدد 1043 بتاريخ 22-07-1997 ملف اجتماعي عدد 1467/4/1/95 إدخال الوكيل القضائي للمملكة حتى في الدعاوى التي تكون فيها شركات الدولة مدعى عليها، وذلك تحت طائلة عدم القبول.

الخاصية الثانية : النظام العام :

تعتبر المقتضيات التي تنص على ضرورة إدخال الوكيل القضائي للمملكة في الدعاوى المرفوعة ضد الدولة ومؤسساتها العمومية من النظام العام لأنها تتعلق بتمثيل الأشخاص العامة أمام القضاء وقد أكد المجلس الأعلى هذه الخاصية حتى قبل إصدار قانون المسطرة المدنية، وهكذا صرح في قرار له صادر بتاريخ 4/12/1958 تحت عدد 29 بما يأتي :

"حيث إنه بناء على مقتضيات الفصل الأول الفقرة الأخيرة من ظهير 2 "مارس 1953 ينبغي إدخال العون القضائي في الدعوى ....تحت "طائلة عدم قبول المقال، وحيث أن هذه المقتضيات التي تهدف إلى ضمان المحافظة على المصالح التي تقع على كاهل الدولة لها طابع النظام العام لا يمكن إهمالها من طرف أي سلطة إدارية أو قضائية .

"وحيث إن عدم إثارة ذلك من طرف ممثل الدولة أمام قضاة "الموضوع لا يمكن أن يمنع محكمة النقض من التطرق إليه تلقائيا والفصلين 549 و550 من قانون المسطرة المدنية لا يجدان تطبيقا لهما في هذه الحالة .

"وعليه فإن الدولة محقة في التمسك بكون المقال المودع من طرف "بيرتان غير مقبول لعدم إدخال العون القضائي باعتبار أن الدعوى "تهدف إلى التصريح بمديونية الدولة .

"وهذا العيب لا يمكن تغطيته ويترتب عليه إلغاء المسطرة المتبعة ضد الدولة سواء في المرحلة الابتدائية أو الاستئنافية".

وهذا ما أكده أيضا القرار عدد 1857 بتاريخ 05-03-1987، ملف جنحي18155/86 (منشور في قضاء المجلس الأعلى عدد40) والذي اعتبر أن إدخال الوكيل القضائي للمملكة مسألة من النظام العام تثار في أي مرحلة قضائية.

وتجدر الإشارة إلى أن صفة الطرف المدخل في الدعوى لا تعني أنه يمكن أن يكون الوكيل القضائي للمملكة مخاطبا بها إذ كرس القضاء مبدأ مفاده أن الوكيل القضائي لا يحكم له أو عليه .مما يتضح معه أن حضوره في المسطرة غايته ضمان إمكانية تأمين الدفاع عن الجهات المعنية مباشرة بالنزاع

إذ أن الإلزام الموضوع على عاتق كل من يقيم دعوى على الإدارة، يجعل الوكيل القضائي للمملكة على علم بكل الدعاوى الجارية في نفس الوقت الذي ترفع فيه على الممثل القانوني الشيء الذي يمكنه من الاطلاع على الملف وحيازة وثائق المسطرة قبل تكليفه من طرف الممثل القانوني وحتى في حالة عدم تكليفه فإنه يمكنه تتبع الملف ويستطيع :

- التدخل في كل وقت باسم الإدارة وبناء على طلبها،

- تقديم ملاحظات بصفته تلك من أجل تدعيم ومساندة موقف الإدارة،

- إثارة انتباه الإدارة المعنية في حالة تقاعسها لكي تتخذ الإجراءات اللازمة من أجل تامين الدفاع عن مصالحها.

يتضح إذن بأن المشرع المغربي يتبنى منهجا وسطا بين احتكار الدفاع عن أشخاص القانون العام، وإعطاء هذه الوظيفة إلى محامي القطاع الخاص، حيث ترك الحرية لأشخاص القانون العام لاختيار الجهة التي تريد أن تكلفها بالدفاع عن مصالحها أمام القضاء وهي إما الوكالة القضائية للمملكة، أو محام من القطاع الخاص أو موظف منتدب لهذا الغرض، وقد يتم الاستعانة بالوكالة القضائية للمملكة والمحامي معا، غير أن هذه الحرية تم ضبطها بالإدخال الوجوبي للوكيل القضائي للمملكة في المسطرة كلما كانت الدعوى ترمي إلى التصريح بمديونية الدولة أو أحد أشخاص القانون العام.

وهذا الحل الوسط يحد من مساوئ الاحتكار ولكنه لا يلغيه أو يستبعده بصفة نهائية، وذلك عن طريق إلزام الإدارة المعنية بالنزاع بإدخال الهيئة في جميع الدعاوى سواء كانت الإدارة مدعية أو مدعى عليها، كما انه لا يحرم الإدارة من بعض طرق الطعن الاستثنائية التي قد تلجأ إليها الدولة عبر هذه الهيئة، وذلك من قبيل مسطرة التعرض من الخارج، والتدخل الانضمامي في التشريع المغربي.

كما أن هذا الدور مكن الوكالة القضائية من أن تكون قطبا لتجميع الإجتهادات القضائية و تثمينها وهو ما يسمح لهذه المؤسسة من أن تساهم في توحيد العمل القضائي من خلال تذكير المحاكم عند ممارسة الدفاع بالتوجهات الأساسية للمحاكم العليا كما يمكنها من تنبه الإدارات إلى المخاطر المترتبة عن بعض القرارات الصادرة عنها أو محدودية بعض النصوص التشريعية ، وبالتالي فإن الدور الدفاعي يمكن المؤسسة من أن تضطلع بالدور الوقائي على أكمل وجه.

ثانيا- الضرورة الملحة لتحيين الإطار القانوني للمزيد من النجاعة الدفاعية

لعل الجميع يتقاسم فكرة محورية مؤداها ضرورة تعديل الإطار القانوني للوكالة القضائية للمملكة لما أبرزته التجربة العملية من محدودية للإطار الحالي في تمكين الوكالة القضائية من تأمين ناجع للدفاع عن أشخاص القانون العام .

ولقد تبين أن تشتت النصوص القانوني التي تحدد مهام ومجال تدخل هذه المؤسسة يقتضي تجميعها فضلا عن أن عدم التنصيص على إلزامية لجوء الإدارات إلى مؤسسة الوكيل القضائي له سلبياته كما له إيجابياته ، إلا أن البعض أخد يرى أن كافة السلبيات أخذت ترجح سيما أمام سرعة البت في الملفات مما يقتضي التأمين السريع للدفاع وهو ما يتطلب أن يكون للقضاء مخاطب وحيد ، كما أن غياب التنسيق بين إدارات معنية بنفس الدعوى أخذ يتطلب إيجاد إطار لضمان هذا التنسيق .

ومن أجل ذلك أجمع العديد من المهتمين بالحقل القانوني بالمغرب على أن ورش إصلاح الإطار القانوني لهذه المؤسسة أصبح من الأوراش الملحة .

ولعل ذلك ما يفسر مبادرة بعض ممثلي الأمة إلى اقتراح إطار قانوني جديد لهذه المؤسسة بالموازاة مع مشروع القانون الذي تتدارسه الجهات المختصة في إطار المخطط التشريعي للحكومة.

وسيكون من بين الأسئلة التي يتعين الإجابة عنها الإطار القانوني الجديد هو مدى إمكانية تخويل الوكالة القضائية للمملكة احتكار الدفاع عن أشخاص القانون العام من أجل إيجاد مخاطب وحيد يمكنه ضمان النجاعة في الدفاع دون أن يكون مفهوم الاحتكار معناه إقصاء هيئة المحامون بل إن الاحتكار معناه تخويل هيئات الدفاع إمكانية التنسيق فيما بينها والتعاون .

كما أنه من ضمن الأسئلة التي يتعين الجواب عنها هو تحديد دور هذه المؤسسة في الدفاع بمعنى مدى إمكانية تخويلها إمكانية إنهاء المنازعة عن طريق التصالح أو عن طريق تنفيذ الحكم الإبتدائي إذا ارتأت أن ذلك في صالح المركز القانوني للإدارة المعنية بالنزاع.

المحور الثاني :

دورالوكالة القضائية للمملكة في الوقاية منالمنازعات

لعل مقاربة هذا الموضوع أيضا يقتضي منا تعريف ماهية الوقاية من المنازعات والاهداف المتوخاة منها.

مفهوم الوقاية من المنازعات وأهداف الدور الوقائي:

الوقاية من المنازعات هي مجموعة من الوسائل التي تهدف إلى الحد أو التخفيف من خطورة عرض النزاع على القضاء والى تدبير وضبط المخاطر القانونية والى حماية مصالح الدولة المرتبطة بهذا المجال وتكريس دولة الحق والقانون.

وهكذا تهدف الوقاية من المنازعات إلى ما يأتي:

- تحديد المخاطر القانونية كمرحلة أولى اعتماد على التحليل واستنباط النتائج.

- دراسة الطرق الناجعة لتقليص المخاطر القانونية باختيار الأدوات الفعالة .

- البحث عن حلول بديلة للنزاعات في حالة نشوبها بسبب خلاف بين الإدارة والغير .

- تحديد الأدوار والمسؤوليات للجهات والأشخاص أطراف في المنازعات لضمان اتخاذ القرارات الصائبة والواضحة .

أ - أهمية الوقاية من المنازعات

تكمن أهمية الوقاية من المنازعات فيما يلي :

- الحفاظ على مصداقية الإدارة وثقة المواطنين بها .

- حماية مصالح الدولة .

- السهر على حسن تطبيق القوانين والقرارات والأنظمة الجاري بها العمل .

- تقليص المصاريف العامة.

- تلميع صورة الإدارة

- تجنب التعسف في استعمال السلطة.

- تدعيم دولة الحق والقانون .

- المساهمة في تحقيق الاستقرار الاقتصادي والاجتماعي.

- تخفيف العبء على مرفق القضاء مما يساهم في فعالية هذا الجهاز .

مساهمة الوكالة القضائية في الوقاية من المنازعات:

يجب الاعتراف ان مهمة الدفاع ما تزال إلى حد الآن ترجح بشكل ملموس عن مهمة الوقاية من المنازعات ، إذ أن المنازعات القضائية تشكل نسبة 80 % من نشاط الوكالة القضائية للمملكة، غير أنه في المقابل لا يجب أن ينسينا ذلك التنوع في نشاط هذه المؤسسة إذ أنها تمارس أنشطة أخرى لا تقل أهمية عن الدفاع، وهي الوقاية من المنازعات أو الأنشطة غير القضائية extra judiciaire، وهي بحق قيمة مضافة للوكالة القضائية للمملكة، وذلك لعدة أسباب:

- إن معالجة منازعات الدولة أمام القضاء ليس اختصاصا حصريا للوكالة القضائية للمملكة، بل تتقاطع فيه مع مجموعة من الأجهزة (المحامون، الموظفون المكلفون بالمنازعات...)، فالمغرب لا يأخذ بمبدأ احتكار الدفاع عن الدولة ومؤسساتها.

- التعديلات الدستورية من أجل: تدعيم دولة القانون، اعتبار القضاء سلطة مستقلة، تدعيم الجهوية المتقدمة، تدعيم وتقوية أجهزة الحكامة والمراقبة (الوسيط، المجلس الوطني لحقوق الإنسان، الهيئة الوطنية للنزاهة ومحاربة الرشوة)، الحق في استصدار حكم قضائي داخل أجل معقول، والحق في الأمن القانوني، والأمن القضائي، الحق في التعويض عن الخطأ القضائي، والتنصيص على المساواة التامة بين السلطات العمومية والخواص،

وهذا ما ينذر بوجود دعاوى أخرى تتعلق بمسؤولية الدولة، ويتطلب البحث عن بدائل للدعوى القضائية، والعمل على تخفيف العبء عن القضاء، وتدعيم مهام الوقاية من المنازعات.

ونظرا لوضعية الوكالة القضائية للمملكة كصلة وصل بين الإدارة والقضاء، فإنها تؤمن، بالإضافة إلى مهمة الدفاع أمام القضاء، دورا في تجميع ومركزة المعطيات المتعلقة بمنازعات الدولة، مما يدعم دورها كمرصد حول جودة الحكامة القانونية للإدارة،

فكل هذه المعطيات، وغيرها، تجعل من مهمة الوقاية من المخاطر القانونية مهمة جديرة بالاهتمام والتطوير.

و تتجلى هذه المهمة فيما يأتي:

- الرصد والتحليل.

- اللجوء إلى المسطرة التصالحية.

- المساهمة في جودة النصوص القانونية.

أولا- رصد وتحليل منازعات الدولة لتطوير الحكامة القانونية:

نظرا لتوفر الوكالة القضائية للمملكة على المعطيات الكافية لتتبع المنازعات الإدارية، ذلك أنها:

- تتعامل مع الإحصائيات المتعلقة بالمنازعات عند تهييئها للتقرير السنوي لأنشطة الوكالة القضائية،

- قيامها بمهمة جمع وتحليل الأحكام القضائية الصادرة في مجال منازعات الدولة، حيث تتوصل بأكثر من 4000 حكم قضائي سنويا،

وهذا ما يخولها إمكانية: رصد وتحليل منازعات الإدارة، وذلك من أجل استخلاص النتائج:

أ- الرصد والتحليل:

ذلك أن أية منازعة تعبر عن وجود خلل مرتبط إما بجودة القانون في حد ذاته، أو التطبيق غير السليم له، أو حتى في عدم تطبيقه، وهذا ما نسعى إلى استخراجه من خلال رصد وتحليل المنازعات الإدارية، والتي تؤول إلى حكم قضائي يكون إما في صالح الإدارة أو ضدها، ويأخذ هذا التحليل أحد شكلين، إما:

عموديا: بإنجاز دراسات مدققة ومركزة حول بعض المنازعات ذات الكلفة المرتفعة على خزينة الدولة، ورصدها عند جميع الإدارات، مثل الاعتداء المادي، والصفقات العمومية، واسترجاع أراضي الدولة... .

أو أفقيا: بإنجاز دراسات حول منازعات قطاعات معينة (وزارة التربية الوطنية، وزارة الصحة بشأن المسؤولية الطبية...).

ب- استخلاص النتائج:

هكذا، ومن خلال تحليل ملفات المنازعات، يمكن استخلاص النتائج المتعلقة بنوعية المنازعات الإدارية، وأسباب خسارة الدولة لها أمام القضاء، والتي لن تخرج عن أحد الأمور الآتية:

* أسباب ترجع إلى الإدارة:

- عدم احترام شكليات معينة من طرف الإدارة،

- عدم احترام القانون من طرف الإدارة... .

وهذا ما يتطلب القيام بإجراءات للتحسيس، والمصاحبة، واستكمال الخبرة.

* أسباب خارجة عن الإدارة:

- غموض في النصوص،

- عدم تفهم القضاء لوضعية الإدارة،

- تضارب في التأويل والتفسير،

وهذا ما يتطلب القيام بأيام دراسية، والإيحاء التشريعي، وأصول الصياغة القانونية.

وانطلاقا من هذه الأسباب يمكن اقتراح مجموعة من الحلول.

ج- الحلول:

إذن وانطلاقا من النتائج المحصل عليها يمكن التركيز على المنازعات ذات التكلفة العالية على خزينة الدولة، والقيام بمجموعة من الإجراءات لتفاديها أو الحد منها، و يمكن تصنيف هذه الإجراءات إلى:

- إنجاز دراسات حول نتائج منازعات الدولة ثم العمل على نشر هذه النتائج إما عبر ندوات، أو محاضرات، أو مقالات...، وهذا ما تم خلال يوم دراسي حول الأراضي المسترجعة، ويمكن تنظيم لقاء آخر حول مواضيع أخرى كالاعتداء المادي... .

- استكمال الخبرة بالنسبة لأطر بعض الإدارات المكلفة بالمنازعات وبناء على طلبها، وذلك للتحسيس بهذه الإشكاليات.

- جعل الوكالة القضائية مصدرا للإيحاء التشريعي:

إن أول نقطة يتعين أخذها بعين الاعتبار عند محاولة وضع نص قانوني أو تعديله هو تحديد (الحاجة إلى التشريع)، وبما أن تحليل المنازعات قد يظهر بأن مجموعة من النصوص والقوانين أصبحت تشكل عبء ماليا كبيرا على خزينة الدولة، وأن لها انعكاس سلبي على الخزينة، فإنه يمكن اقتراح إما تعديل هذه النصوص أو تفسيرها، أو إنشاء نص جديد...، وبالتالي تصبح الوكالة القضائية مصدرا للإيحاء التشريعي، وهي مسألة أساسية ومهمة للجهاز الإداري، ما دام أننا نتوفر على قاعدة معطيات مهمة حول منازعات الدولة وتوجهات الاجتهاد القضائي بشأن تطبيقات النصوص القانونية، وهذا ما يتعين استغلاله واستعماله لتوجيه المشرع لخدمة توجهات الدولة والحفاظ على المال العام.

- اعتماد أصول الصياغة القانونية لتفادي المنازعات:

ينتج أطر الوكالة القضائية للمملكة باعتبارهم صائغين قانونيين مجموعة من الوثائق أو الصيغ القانونية، فعملهم لا ينصب فقط على صيغ التقاضي، وإنما يمتد ليشمل إعداد وتجهيز وصياغة الوثائق التي تحول دون التقاضي وتمنع حدوث المشكلات عن طريق توقعها ووضع الحلول اللازمة لها، ويصف بعض الفقه مفهوم الصياغة ب(القانون الوقائي)،

وهكذا، ومن خلال تحليل المنازعات يمكن الوقوف على مجموعة من الإشكالات المترتبة عن الصياغة المعيبة أو الناقصة لمجموعة من الوثائق القانونية، ومن أمثلة ذلك: صياغة العقود بالنسبة لبعض الإدارات : مثلا: عقود الكراء أو عقود الصلح و المساهمة في صياغة بعض دفاتر التحملات:

- إنشاء مجلة قانونية متخصصة:

وذلك لطرح هذه الإشكاليات ومعالجتها والتحسيس بها، مما يؤدي إلى التواصل، وتلاقح البحث العلمي الأكاديمي مع الممارسة والتجربة.

ثانيا- اللجوء إلى المسطرة التصالحية:

إلى جانب مهمة الدفاع عن أشخاص القانون العام، يتولى الوكيل القضائي للمملكة القيام بمهام أخرى، منها إبرامه للصلح بناء على رأي مطابق تبديه لجنة فصل المنازعات المنصوص عليها وعلى اختصاصاتها في الفصل الرابع من ظهير 2 مارس 1953 بشأن إعادة تنظيم وظيفة الوكيل القضائي للمملكة والذي جاء فيه:

"لا يسمح للعون القضائي في إبرام مصالحة إلا بعد أن تبدي رأيا صائبا في ذلك لجنة فصل المنازعات التي تجتمع بطلب من مدير المالية".

كما أن هذا الدور رسخه المرسوم رقم 995-207 الصادر في 23/10/2008 بشأن اختصاصات وتنظيم وزارة الاقتصاد والمالية، إذ جاء في الفصل 16 منه :

"تتولى الوكالة القضائية للمملكة القيام بما يلي:

-...........

- إجراء المصالحة طبقا للشروط المحددة بمقتضى هذا الظهير (أي ظهير 02/03/1953).

هذا، وإن المصالحة التي تقوم بها اللجنة من أهم المساطر التي أصبح يتم اللجوء إليها لفض المنازعات بالطريق الحبي، والتي تحقق مجموعة من المنافع لمصلحة الخزينة العامة للدولة، وللمعنيين بالأمر أيضا.

كما تتميز هذه المسطرة عن باقي المساطر المماثلة مثل التفاوض، لأن إمكانية تدبير الملف تبقى بيد الإدارة ويقتصر دور طالب الصلح على تقديم طلب معزز بالوثائق لتأكيد حقه، بعكس التفاوض الذي يكون طرفاه متساويين في مباشرة المفاوضات.

وتهم القضايا التي يتم فيها الصلح أساسا القضايا التي تكون فيها مسؤولية الدولة ثابتة أو بعض القضايا ذات الحساسية الخاصة مثل ضحايا انفجار الألغام بالمناطق الجنوبية.

وتجد هذه المسؤولية أساسها في مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة، علما بأن المسؤولية المبنية على المخاطر في توسع مستمر.

ويجدر التذكير هنا بأن مسطرة الصلح المنصوص عليها في ظهير 02/03/1953 غير مرتبطة بوجود دعوى أمام القضاء من عدمها، إذ يمكن اللجوء إليها في أية مرحلة شريطة التقيد بأجل تقديم الطلب.

كما تجدر الإشارة إلى أن اعتماد أساليب حديثة كالأسلوب التصالحي والوقائي وتقوية جانب الاستشارة القانونية يصل بنا إلى الأهداف التالية :

- المساهمة في التقليص من عدد المنازعات القضائية،

- الإسراع في حل المنازعات المتعلقة بالإدارات العمومية للدولة،

- المساهمة في الرفع من الوعي القانوني داخل الإدارات.

- تجنيب المحاكم النظر في عدة ملفات وما يستتبع ذلك من إجراءات مسطرية في كافة مراحل التقاضي (الابتدائية، الاستئنافية، النقض).

ثالثا: المساهمة في جودة النصوص القانونية:

تفيد الصياغة الجيدة للنصوص القانونية في تفادي الإشكالات، فمن المعروف أن الصياغة المعيبة تؤدي إلى حدوث نزاعات بل وخسارة الدعوى من جانب الطرف الذي يفسر النص لغير صالحه، كما يؤدي القصور في الصياغة إلى استغلال الخصم لما يعتورها من عيوب لكسب الدعوى لصالحه.

ومن أهم مبادئ وأهداف الصائغ القانوني هو: الدقة والوضوح، والإحاطة بكل جوانب الموضوع، واحترام الصيغ الموروثة عن اللغة القانونية.

وهذه مسائل تدخل ضمن مجال علم (أصول الصياغة القانونية) بمفهومه الواسع، الذي يشمل حتى الصياغة التشريعية، أو يدخل ضمن مفهوم أصول الصياغة التشريعية بمفهومه الواسع، ذلك أنه من الشائع أن مصطلح التشريع يقصد به التشريع العام فحسب، والذي يتضمن الدستور والقانون واللوائح، لكن التشريع يمكن أن يكون خاصا كذلك، مثل اللوائح الداخلية للشركات، والعقود...، فهي تشرع أيضا، ومن منظور الصياغة لا يختلف القانون المنظم للعلاقة بين المالك والمستأجر عن عقد كراء سكني بين طرفين، فالعقد ما هو إلا قانون صغير لمناسبة خاصة.

لذا يمكن القول بأنه يمكن الاعتماد على أصول الصياغة القانونية من أجل تجويد النصوص، وبالتالي الوقاية من المنازعات المحتملة، ويمكن أن يتم ذلك عبر:

*صيغ التقاضي:

والتي تشمل وثائق التقاضي من مذكرات ومقالات وطعون... وتهدف إلى تقوية مركز الإدارة أمام القضاء استنادا على توجهات القضاء المستنبطة من تحليل الاجتهاد القضائي.

*صيغ تفادي التقاضي:

وتشمل مجموعة من الوثائق التي تهدف إلى تفادي التقاضي والوقاية من المنازعات، مثل دفاتر التحملات، عقود، استشارات... .

*الصياغة التشريعية:

وذلك بالتعليق على مقترحات ومشاريع القوانين، ويمكن اقتراح إدخال تعديلات على النصوص التي تثير إشكالات سواء من حيث الشكل أو المضمون :

- من حيث الشكل :

ويتم التأكد من خلال هذه المرحلة مما يلي:

- دقة وضوح الصياغة وبساطتها،

- تقسيم مشروع القانون إلى أبواب وفصول إن كان يتطلب ذلك،

- تقسيم المواد إلى فقرات،

- من حيث المضمون:

ويتم التأكد أساسا من:

- الجدوى من التشريع: وذلك بإبداء الرأي حول ما إن كانت هناك بالفعل حاجة حقيقية للتشريع، ويتبين ذلك خاصة من خلال مذكرة التقديم.

- معرفة مدى انعكاسات النص على الخزينة العامة: خاصة وأن من مهام وزارة الاقتصاد والمالية حسب المرسوم المنظم لمهامها، هو التأشير على مشاريع النصوص التي يمكن أن يترتب عليها أثر مالي، خصوصا وأن الفصل 51 من الدستور ينص على مبدأ (عدم القبول المالي)، والذي يستنتج منه الرفض التلقائي لكل مقترح قانون إذا كان قبوله يؤدي بالنسبة للقانون المالي إما إلى تخفيض الموارد العمومية، وإما إلى إحداث تكليف عمومي أو الزيادة في تكليف موجود.